La Acción de Tutela
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| La Acción de tutela |
ORIGEN Y DESARROLLO DE LA ACCIÓN
DE TUTELA
La tutela nacida de la Constituyente de 1991, en Colombia, como una acción judicial subsidiaria, residual y autónoma, dirigida a facilitar el control judicial de los actos u omisiones de los órganos públicos o de los poderes privados que pudieran vulnerar los derechos fundamentales. Para dotar de verdadera eficacia a este importante mecanismo de garantía, el constituyente asignó a todos los jueces de la República – con la excepción de los jueces penales militares, la jurisdicción especial indígena y los jueces de paz– la competencia para conocer acciones de tutela. Igualmente, estableció, en cabeza de la Corte Constitucional la tarea de unificar la jurisprudencia constitucional y satisfacer así, entre otros, los principios de igualdad y seguridad jurídica.
La acción de tutela es considerada la más efectiva herramienta de defensa de los derechos fundamentales y el artículo más popular y más invocado de la Constitución de 1991. A partir de su aparición se convirtió rápidamente en una medida de uso común, en el mayor hito de la nueva Constitución y, a la vez, en el mecanismo que dio a conocer masivamente la Carta Política y la acercó, como ninguna otra en la historia, a todos los colombianos.
En este sentido, incluso sus críticos más acérrimos coinciden en destacar la importancia que ha tenido la acción de tutela para acercar el derecho a la realidad, proteger a los sectores más débiles y vulnerables, y promover una cultura fundada en el respeto de los derechos fundamentales.
NATURALEZA Y FUENTES NORMATIVAS DE LA ACCIÓN DE TUTELA
La tutela fue concebida como una acción judicial subsidiaria, residual y autónoma, dirigida a permitir el control constitucional de las acciones u omisiones de todas las autoridades públicas y excepcionalmente de los particulares. Adicionalmente, el constituyente estableció la posibilidad de que la Corte Constitucional pudiera revisar las sentencias respectivas, a fin de unificar la jurisprudencia constitucional y satisfacer, entre otros, los principios de igualdad y seguridad jurídica.
A fin de cumplir los propósitos mencionados, el artículo 86 de la Carta señaló:
“ARTICULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución.
La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión.”
La acción de tutela fue reglamentada por el Decreto 2591 de 1991. A través de dicha norma se reglamentó el objeto de la acción indicando, además de lo dispuesto en el artículo 86, que todos los días y horas son hábiles para su interposición. Adicionalmente señaló que “La acción de tutela procederá aún bajo estados de excepción. Cuando la medida excepcional se refiera a derechos, la tutela se podrá ejercer por los menos para defender su contenido esencial, sin perjuicio de las limitaciones que la Constitución autorice y de lo que establezca la correspondiente ley estatutaria de los estados de excepción.” (Art. 1 Decreto 2591 de 1991). Si bien las normas del Decreto 2591 de 1991 serán ampliamente comentadas en apartes posteriores del libro, resta simplemente introducir el tema con un muy breve repaso general sobre el contenido de dicho decreto.
El artículo 3° del Decreto 2591 de 1991 resulta fundamental a la hora de comprender los principios que deben guiar el trámite de la acción. En efecto, según dicha norma “El trámite de la acción de tutela se desarrollará con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia”.
Los artículos siguientes del capítulo I desarrollan en lo fundamental, tales principios. Así por ejemplo, el artículo 14 hace referencia al carácter informal de la solicitud; el artículo 15 al trámite preferencial de la tutela; el artículo 16 a las notificaciones por medios expeditos y eficaces; el artículo 17 a la corrección de la solicitud; el artículo 18 a las facultades del juez para prescindir de formalidades especiales a la hora de proteger los derechos; y los artículos 19, 20, 21 y 22 a los aspectos probatorios.
El artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 señala las causales generales de improcedencia de la acción de tutela. Se trata de cinco causales generales de improcedencia que tienden a la racionalización en el uso de la acción y que, en general, supeditan su viabilidad a la no existencia de otro medio de defensa judicial salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable. Aparte de las causales de improcedencia establecidas en este artículo existen otras – como que la acción de interponga contra una sentencia de tutela o que se trate de una acción temeraria – que serán explicadas en el capítulo VI de este libro.
El capítulo II del Decreto 2591 de 1991, establece las reglas generales en materia de competencia para conocer de la acción. Actualmente el “reparto interno” de las acciones presentadas resulta regulado más en detalle, por el Decreto 1382 de 12 de julio de 2000, que será también motivo de comentario en el capítulo V del presente texto.
El capítulo III del Decreto 2591 de 1991, regula lo referente a la procedencia de la tutela contra particulares. El capítulo IV se refiere a las competencias del Defensor del Pueblo en el trámite de la tutela. El capítulo V regula lo relacionado con las sanciones que puede imponer el juez de tutela en caso de incumplimiento de la orden proferida. Finalmente, el artículo 54 establece el deber de instruir sobre la acción de tutela en las instituciones educativas.
DERECHOS PROTEGIDOS POR LA ACCIÓN DE TUTELA
Según el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela es un mecanismo que sirve para que las personas puedan reclamar la protección judicial inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales.
Los derechos susceptibles de ser protegidos por medio de la acción de tutela no se encuentran en una lista taxativa o cerrada, contenida en una determinada norma. En este sentido, el artículo 2 del decreto 2591 de 1991 dispuso:
"La acción de tutela garantiza los derechos constitucionales fundamentales. Cuando una decisión de tutela se refiera a un derecho no señalado expresamente por la Constitución como fundamental, pero cuya naturaleza permita su tutela para casos concretos, la Corte Constitucional le dará prelación en la revisión de esta decisión".
Según criterios jurisprudenciales, puede hablarse de 6 “tipos” de derechos fundamentales como son:
1. Derechos de aplicación inmediata artículo 85 de la Constitución.
2. Derechos subjetivos susceptibles de ser amparados directamente por el juez, contenidos en el Capítulo 1 del Título II de la Carta.
3. Derechos fundamentales por expreso mandato constitucional.
4. Derechos que integran el bloque de constitucionalidad (strictu sensu).
5. Derechos innominados.
6. Derechos fundamentales por conexidad. etc
El derecho a la vida: Es un derecho fundamental susceptible de ser amparado mediante la acción de tutela, no sólo por tratarse de uno de aquellos derechos de aplicación inmediata de que trata el artículo 85 de la Constitución, sino por encontrarse en el Capítulo 1 del Título II de la Carta. Adicionalmente, el derecho a la vida se encuentra protegido por tratados internacionales de derechos humanos.
DERECHOS DE APLICACIÓN INMEDIATA
Los derechos de aplicación inmediata consagrados en el artículo 85 de la Constitución son derechos fundamentales[1]. En efecto, el artículo 86 que consagra la acción de tutela indica que los derechos fundamentales son aquellos cuya protección inmediata puede ser solicitada al juez. En este orden de ideas, no cabe duda alguna que los derechos que por expreso mandato constitucional son de aplicación inmediata constituyen derechos fundamentales. Se trata de los derechos enumerados en el artículo 85 de la Constitución, es decir:
a. Derecho a la vida (Art. 11 C.P.)
b. A la integridad personal (Art. 12 C.P.)
c. A la igualdad (Art. 13 C.P.)
d. Al reconocimiento de la personalidad jurídica (Art. 14 C.P.)
e. A la intimidad y al habeas data (Art. 15)
f. Al libre desarrollo de la personalidad (ARt. 16 C.P.) etc.
DERECHOS SUBJETIVOS SUSCEPTIBLES DE SER AMPARADOS DIRECTAMENTE POR EL JUEZ
Son derechos fundamentales aquellos derechos contenidos en el Capítulo 1 del Título II de la Carta cuya estructura y contenido admiten la aplicación judicial inmediata. En este sentido, por ejemplo, el derecho a la paz (Art. 22 C.P.) no tiene el carácter de fundamental pues de una parte el bien jurídico que protege no es susceptible de ser individualizado, y de otro lado, no comporta derechos o deberes concretos cuyo contenido admita una aplicación judicial inmediata. Por el contrario, la realización del derecho a la paz involucra diversos factores sociales, políticos, económicos y supone relaciones sociales solidarias que comprometen a toda la comunidad, por lo que su aplicación y vigencia no puede garantizarse por medio de un fallo de tutela[2]. En otras palabras, la estructura de ciertos derechos no permite que los mismos puedan ser protegidos judicialmente en casos concretos, al menos, hasta tanto su contenido sea claramente desarrollado por el legislador.
DERECHOS FUNDAMENTALES POR EXPRESO
MANDATO CONSTITUCIONAL
Son derechos fundamentales aquellos que tienen, por expreso mandato de la Constitución, el carácter de derechos fundamentales. Según este criterio, serían derechos fundamentales los derechos de los niños (Art. 44 C.P.). Respecto a este artículo, la Corte ha indicado que los derechos prestacionales contenidos en el artículo mencionado - como el derecho a la salud - son fundamentales y, en consecuencia, pueden ser protegidos mediante una orden de tutela.
DERECHOS FUNDAMENTALES INNOMINADOS
La Corte advierte que en la Constitución existen algunos derechos que se encuentran implícitos en el ámbito de protección de distintas disposiciones jurídicas, pero que, sin embargo no se encuentran textualmente enunciados en ella; se trata de los llamados derechos innominados, cuya fuerza vinculante y supremacía jerárquica viene dada por la disposición que los consagra de manera implícita y por los artículos 94 de la Constitución Política y 2 del Decreto 2591 de 1991.
Corte Constitucional ha identificado los siguientes derechos fundamentales innominados:
a) La dignidad humana.
b) El mínimo vital.
c) La seguridad personal frente a riesgos extraordinarios y
d) La estabilidad laboral reforzada de sujetos de especial protección constitucional.
Para la Corte son derechos que también gozan de protección a nivel del derecho internacional humanitario. Son estos derechos necesarios para garantizar las mínimas condiciones de respeto del derecho a la vida y como tales “inherentes a la persona humana” en el sentido del artículo 94 de la Constitución.
En cualquier caso, para la Corte, el mínimo vital es un derecho a la subsistencia que aun cuando no se encuentra expresamente contemplado en la Constitución, “puede deducirse de los derechos a la salud, al trabajo, y a la asistencia o a la seguridad social”.
La Corte Constitucional ha definido el contenido del mínimo vital como “los requerimientos básicos indispensables para asegurar la digna subsistencia de la persona y su familia, no solamente en lo relativo a alimentación y vestuario sino en lo referente a salud, educación, vivienda, seguridad social y medio ambiente, en cuanto factores insustituibles para la preservación de una calidad de vida que, no obstante su modestia, corresponde a las necesidades más elementales del ser humano”.
DERECHOS FUNDAMENTALES POR CONEXIDAD
En virtud del mandato contenido en los artículos 94 de la Carta y 2 del decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional ha entendido que existen derechos que si bien no ostentan en sí mismos la categoría de derechos fundamentales, pueden ser objeto de protección a través de la acción de tutela siempre que su vulneración, en el caso concreto, apareje una violación o amenaza de un auténtico derecho fundamental. El criterio de conexidad ha fundamentado la tutela de ciertos derechos, como el derecho a la seguridad social en salud y pensiones, o el derecho al medio ambiente, entre otros, cuando su amenaza o vulneración comprometa la vigencia de un derecho fundamental. Sobre este tema volveremos más adelante en esta misma sección.
Para una mayor claridad sobre los derechos fundamentales por conexidad, en la parte que sigue, haremos una breve exposición de la doctrina constitucional al respecto.
Los derechos económicos, sociales y culturales de que trata el Capítulo 2 del Título II de la Carta, o los derechos colectivos consagrados en el Capítulo 3 del Título II de la Constitución, no pueden ser concretados ni protegidos, en principio, mediante la acción de tutela. En efecto, en virtud de su fuerte contenido prestacional, tales derechos deben ser desarrollados de manera progresiva por el legislador y para su protección y garantía deben existir acciones y recursos especiales.
Sin embargo, la Corte Constitucional ha entendido que en algunos casos excepcionales resulta procedente la protección, por vía de tutela, de los derechos mencionados, cuando su amenaza o vulneración implica la amenaza o vulneración de un derecho fundamental, debido a la estrecha y directa relación que existe entre ellos.[3] En estos casos se entiende que el derecho prestacional protegido es un derecho fundamental por conexidad.
A través de esta doctrina, la Corte ha protegido el contenido básico de algunos derechos sociales como medio para lograr la igualdad sustancial “real y efectiva”, en términos del (Art. 13 CP), y para asegurar la efectividad de otros derechos fundamentales como las libertades civiles y políticas.
Vale la pena señalar que, la Corte ha podido constatar que, en general, los medios ordinarios de defensa judicial son inexistentes o ineficaces para amparar los derechos de los sujetos de especial protección, particularmente si se tiene en cuenta que en la mayoría de los casos queda demostrada la necesidad de protección inmediata debido a las graves condiciones de vulnerabilidad e indefensión en que tales sujetos se encuentran.
No sobra mencionar la clara relación entre los derechos innominados y los derechos fundamentales por conexidad, de una parte, y con los derechos de los sujetos de especial protección constitucional, de la otra. Son estos últimos quienes, por el contexto social de desigualdad, vulnerabilidad y marginación en el que se encuentran, generalmente están en situación de indefensión y necesitan por ello, la efectiva intervención del juez constitucional para lograr el amparo de sus derechos fundamentales.
ACTOS IMPUGNABLES A TRAVÉS DE LA ACCIÓN DE TUTELA
El artículo 86 de la Carta señala que la acción de tutela procede contra cualquier autoridad pública cuando, por acción u omisión, lesione o amenace lesionar los derechos fundamentales de una persona. Indica, adicionalmente, que la acción procede contra los particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión
Según la Corte Constitucional, la amenaza de los derechos fundamentales puede presentarse en cualquiera de los siguientes eventos[4]:
a) Puede estar referida a la comprobada decisión de un sujeto capaz de ejecutar actos que configuren la violación del derecho
b) Puede estar representada en la tentativa de un sujeto, con repercusión directa sobre el derecho de que se trata
c) Puede estar constituida por actos no deliberados pero que, atendiendo a sus características, llevan al juez de tutela al convencimiento de que si él no actúa mediante una orden, impidiendo que tal comportamiento continúe, se producirá la violación del derecho
d) Pueden corresponder a una omisión de la autoridad cuya prolongación en el tiempo permite que aparezca o se acreciente un riesgo
e) Puede configurarse por la existencia de una norma -autorización o mandato- contraria a la preceptiva constitucional, cuya aplicación efectiva en el caso concreto sería en sí misma un ataque o un desconocimiento de los derechos fundamentales.
TUTELA CONTRA ACTOS U OMISIONES DE
CARÁCTER ADMINISTRATIVO
La tutela procede, en general, contra las actuaciones administrativas, siempre que no exista otro mecanismo de defensa o que la acción se interponga para evitar un perjuicio irremediable[5]. En este sentido, los actos, las omisiones, los contratos y las operaciones administrativas, pueden, eventualmente, ser objeto de un juicio de tutela solo si se cumplen los requisitos de procedibilidad.
Con respecto a las omisiones, vale recordar que un porcentaje importante de las acciones de tutela interpuestas hasta hoy, se orientan a solicitar la protección de derechos fundamentales vulnerados o amenazados por omisiones de las autoridades administrativas.
TUTELA CONTRA ACTOS U OMISIONES DE CARÁCTER JUDICIAL
Según la Corte Constitucional la tutela sólo puede proceder contra decisiones judiciales si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad. Dentro de los cuales pueden distinguirse unos de carácter general, que habilitan la interposición de la tutela, y otros de carácter específico, que tocan con la procedencia misma del amparo, una vez interpuesto.
Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes:
a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se hayan agotado todos los medios-ordinarios y extraordinarios-de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6]. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio.
e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f. Que no se trate de sentencias de tutela. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.
Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican.”
SUBSIDIARIEDAD
La acción de tutela sólo es procedente si previamente han sido agotados todos los mecanismos de defensa, salvo que se trate de evitar un perjuicio irremediable. En los casos en los que la tutela se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, los efectos del fallo, en principio, serán transitorios, mientras se llega a una decisión en el proceso ordinario[7].
La acción de tutela no procede cuando el accionante, estando en posibilidad de hacerlo, ha dejado de acudir a los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial. Esto encuentra sin embargo, una excepción que se configura cuando la responsabilidad del vencimiento de los términos no se puede atribuir al accionante, tal como sucede en el caso de absoluta indefensión para ejercerlos.
INMEDIATEZ
El artículo 86 de la Constitución Política establece que la tutela puede ser interpuesta en cualquier momento y lugar, sin embargo, al afirmar que su objeto es la protección inmediata de los derechos fundamentales, hace de la inmediatez un requisito de procedibilidad de la tutela. En ese sentido, la protección actual y efectiva de los derechos, es inherente a la acción de tutela, y una solicitud por fuera del marco de la vulneración o amenaza vigente de los derechos fundamentales es opuesta a la naturaleza de ésta. Por esas razones y en consideración a lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución, la Corte Constitucional ha establecido claramente que el presupuesto de la inmediatez constituye uno de los requisitos de procedibilidad de la tutela.
LEGITIMACIÓN
Tal y como lo señala el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela puede ser presentada por cualquier persona. No obstante, existen casos en los cuales puede ser rechazada en virtud de que el sujeto que la presenta no posee legitimidad para hacerlo. Por tal razón es importante hacer una breve mención de los casos en los cuales la tutela no procede por ausencia de legitimidad por activa. En su artículo 10, el Decreto 2591 de 1991 señala:
“La acción de tutela podrá ser ejercida en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quién actuara por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando la circunstancia ocurra deberá manifestarse en la solicitud.
También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.”
A partir de este artículo se puede señalar que para promover la acción de tutela existen cinco posibilidades: i) En primer lugar, el ejercicio directo de la acción por quien sienta vulnerados o amenazados sus derechos; ii) el ejercicio de la acción por parte de representantes legales como es el caso de personas jurídicas; iii) por medio de apoderado judicial, para lo cual se requiere que sea abogado titulado y anexe el poder correspondiente iv) cuando se ejerce por medio de un agente oficioso[8] y v) cuando la acción se presenta por el Defensor del Pueblo o los Personeros Municipales. Teniendo en cuenta lo anterior, y para efectos de la presente exposición, se presentarán las reglas en materia de legitimación por activa en el siguiente orden: (1) Interposición de la acción directamente por el titular del derecho: 1.1. persona natural; 1.2. menores; 1.3. extranjeros; (2) Interposición de la acción en representación de personas jurídicas; (3) Interposición de la acción por parte de apoderado de la persona afectada; (4) Interposición de la acción por parte de agente oficioso; (5) Interposición de la acción de tutela por el Defensor del Pueblo o los Personeros Municipales.
ANTE QUIÉN SE DEBE INTERPONER LA ACCIÓN DE TUTELA
Según el artículo 86 de la Constitución: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales…”. Desde esta perspectiva, podría pensarse que la acción puede ser resuelta por cualquier juez de la República. No obstante, para efectos de organizar la respuesta de sistema judicial a las demandas de los ciudadanos en esta materia, se han desarrollado una serie de parámetros para el reparto, que vale la pena mencionar.
En primer lugar, el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 estableció un criterio general de asignación de competencia en el siguiente sentido: “Son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud...”. Se tomó así el factor territorial como único derrotero para asignar la competencia en materia de tutela.
Posteriormente, como consecuencia de algunos conflictos de competencia, el gobierno nacional expidió el Decreto 1382 de 2000, con el fin de precisar y aumentar los criterios de reparto. Tal Decreto sufrió durante los primeros años serios cuestionamientos de constitucionalidad que se tradujeron en la inaplicación general de sus disposiciones. No obstante, después de surtir el proceso correspondiente ante el Consejo de Estado, el Decreto recobró su carácter vinculante y actualmente constituye el parámetro fundamental para el reparto en materia de tutela. Por tal razón, en el presente aparte nos detendremos brevemente en dicha reglamentación.
CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA
La acción de tutela es una acción judicial subsidiaria, residual y autónoma, en virtud de la cual es posible, mediante un procedimiento preferente y sumario, el control judicial de los actos u omisiones de los órganos públicos o de los poderes privados que puedan vulnerar los derechos fundamentales. Con el fin de satisfacer, al mismo tiempo, las distintas características mencionadas, el legislador, en el artículo 6 del decreto 2591 de 1991, estableció 5 causales generales de improcedencia de la tutela.
FACULTADES DEL JUEZ CONSTITUCIONAL
La acción de tutela se rige por el principio de informalidad y por la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal. El decreto 2591 de 1991, desarrolló los aspectos procesales de la acción de tutela de forma coherente con estos principios, tanto en la solicitud, como en todo el trámite que debe darle el juez en materia procesal y probatoria. El artículo 14 del decreto mencionado estableció los requisitos para la presentación de la acción de tutela, resaltando su carácter informal, de la siguiente forma:
“Artículo 14.- En la solicitud de tutela se expresará, con la mayor claridad posible, la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se considera violado o amenazado, el nombre de la autoridad pública, si fuere posible, o del órgano autor de la amenaza o del agravio, y la descripción de las demás circunstancias relevantes para decidir la solicitud. También contendrá el nombre y el lugar de residencia del solicitante.
No será indispensable citar la norma constitucional infringida, siempre que se determine claramente el derecho violado o amenazado. La acción podrá ser ejercida, sin ninguna formalidad o autenticación, por memorial, telegrama u otro medio de comunicación que se manifieste por escrito, para lo cual se gozará de franquicia. No será necesario actuar por medio de apoderado.
En caso de urgencia o cuando el solicitante no sepa escribir o sea menor de edad, la acción podrá ser ejercida verbalmente. El juez deberá atender inmediatamente al solicitante, pero, sin poner en peligro el goce efectivo del derecho, podrá exigir su posterior presentación personal para recoger una declaración que facilite proceder con el trámite de la solicitud, u ordenar al secretario levantar el acta correspondiente sin formalismo alguno.”
La solicitud, en principio, debe contener los hechos u omisiones que motivan la petición, los derechos vulnerados o amenazados, la autoridad contra la que se dirige la tutela, la descripción de los hechos, el nombre y el lugar del solicitante y puede ser presentada escrita o verbalmente. Sin embargo, la informalidad y sumariedad de la acción dan a esta una gran flexibilidad que el juez debe observar constantemente. En todo caso, el único dato que parece imprescindible, es la descripción de los hechos, pues de ésta el juez puede advertir la causa de la presunta vulneración, su responsable y el derecho eventualmente violado o amenazado.
El artículo 37 del decreto 2591 de 1991, establece como requisito adicional, que el actor manifieste, bajo la gravedad del juramento, que no ha presentado otra acción por los mismos hechos y derechos. El juez deberá advertir al solicitante sobre las consecuencias penales del falso testimonio.
Finalmente, no sobra recordar que si bien la tutela debe ser escrita, la misma puede ser solicitada verbalmente en aquellos casos en los cuales el accionante no sepa escribir o sea menor de edad.
PRINCIPIOS
El artículo 3 del Decreto 2591 de 1991 dispone:
“Artículo 3o. PRINCIPIOS. El trámite de la acción de tutela se desarrollará con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia.”
El trámite de la acción de tutela es sumario, informal y de impulso oficioso. Todo ello implica que prevalece el derecho sustancial sobre el procesal tal como ya se dijo. Estos principios, adicionalmente, tienen serias repercusiones sobre los deberes del juez constitucional, tal como se expondrá más adelante.
La acción de tutela supone una enorme confianza en el poder del juez. En efecto, es su deber proteger dentro del trámite, el derecho al debido proceso y en particular el derecho de defensa, sin afectar el carácter sumario e informal de la tutela. En esa medida es su deber dar trámite a los recursos y demás actuaciones procesales de las partes, sin desconocer el carácter sumario e informal de la acción, acudiendo si ello fuere necesario, a las facultades inquisitivas que de manera amplia le competen como juez de tutela, así como a las facultades de impulso oficioso de que más adelante se dará cuenta.
Medidas Provisionales de Protección
Las medidas provisionales de protección dentro de la acción de tutela están consagradas en el artículo 7 del decreto 2591 de 1991 de la siguiente forma:
“Artículo 7o. MEDIDAS PROVISIONALES PARA PROTEGER UN DERECHO. Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere.
Sin embargo, a petición de parte o de oficio se podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público. En todo caso el juez podrá ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante.
La suspensión de la aplicación se notificará inmediatamente a aquel contra quien se hubiere hecho la solicitud por el medio más expedito posible.
El juez también podrá, de oficio o a petición de parte, dictar cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños como con secuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso.
El juez podrá, de oficio o a petición de parte por resolución debidamente fundada, hacer cesar en cualquier momento la autorización de ejecución o las otras medidas cautelares que hubiere dictado.”
El juez está facultado entonces para decretar de oficio las medidas que considere pertinentes para la protección cautelar de los derechos fundamentales involucrados, siempre y cuando indique su vigencia temporal y las fundamente en motivos de convicción serios sobre la presunta vulneración del derecho. Para ello, resulta importante valorar si existe un evidente y arbitrario desconocimiento de la Constitución y si la protección cautelar es necesaria para evitar la consumación de un perjuicio. Finalmente, la Corte ha indicado que se debe cumplir con el requisito de conexidad entre la medida adoptada y la protección cautelar del derecho[9].
La tutela fue instaurada como una acción, no como un recurso, que se ejerce por la violación de un derecho fundamental ante cualquier juez de la República. Es un mecanismo sencillo, sin mayores consideraciones técnicas, al punto que se puede invocar oralmente y sin abogado.
[1] Sentencias, T-403/92; T-412/92; T-415/92; T-081/93; T-329/93.
[2] Corte Constitucional, Sentencias T-008/92; T-028/94.
[3] Sentencia T-571/92.
[4] Corte Constitucional, Sentencias T-349/93; T-1619/00; T-1206/01.
[5] Sentencias T-202/94; T-640/96; SU-039/97; T-173/97; T-269/97.
[6] Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/05 de la Corte Constitucional
[7] Corte Constitucional, Sentencias C-543/93; T-327/94; T-054/03.
[8] Al respecto ver: Corte Constitucional, Sentencia T-531/02.
